Recreatiewoningen in het Geuldal - Partiële herziening bestemmingsplan Résidence Valkenburg vernietigd
Op 24 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2480) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan in een zaak die speelde tussen de Stichting Natuurlijk Geuldal, Résidence Valkenburg B.V en de gemeente Valkenburg aan Geul.
Wat speelde er?
Résidence Valkenburg wenst de voormalige Camping Schoonbron te herontwikkelen en bij haar eigen recreatiepark te betrekken. De voormalige Camping Schoonbron is gelegen in een beekdal, naast de rivier de Geul, welke onderdeel vormt van de zogeheten Goudgroene natuurzone en Natura 2000-gebied het Geuldal. Deze camping bestond uit:
Een kampeerterrein met een oppervlakte van 34.000 m2, waar enkel kampeermiddelen waren toegestaan;
Een recreatieterrein met een oppervlakte van 75.000 m2, waarop kampeermiddelen en recreatiewoningen waren toegestaan;
Een sportterrein met een oppervlakte van 10.000 m2 waar enkel gebouwen ten behoeve van de bestemming waren toegestaan;
Bedoeling is om het verblijfsrecreatie- en sportterrein, bestaande uit een groot aantal vaste en tijdelijke seizoensplaatsen, te herontwikkelen tot een terrein voor 295 (hoogwaardige) permanente recreatiewoningen met een bijbehorend parkeerterrein.
De gemeenteraad van de gemeente Valkenburg aan Geul heeft deze herontwikkeling goedgekeurd, maar de Stichting Natuurlijk Geuldal (hierna te noemen: de Stichting) verzet zich hiertegen. De Stichting stelt zichzelf tot doel om de natuur, het landschap en de leefomgeving in Zuid-Limburg te behouden en te verbeteren. De herontwikkeling van Résidence Valkenburg brengt volgens de Stichting een verdere ongewenste verstening van het landschap met zich mee.
Het standpunt van de Stichting
De Stichting voert vele argumenten aan, te weten (o.a.):
Het nieuwe bestemmingsplan leidt tot een onaanvaardbare intensivering van het gebruik van het recreatieterrein, waarbij de omliggende natuur zal worden aangetast;
De geplande vijver die dient als wateropvang is onterecht opgegeven als natuur, waarbij geen sprake kan zijn van natuurcompensatie;
Een realistische berekening van de stikstofuitstoot tijdens de bouwwerkzaamheden ontbreekt;
Het plan is in strijd met art. 3.1.6, tweede lid Bro (de Laddertoets);
Het plan is in strijd met het eigen beleid van de gemeente (de intergemeentelijke structuurvisie);
Het aantal parkeerplaatsen is onjuist berekend;
Het standpunt van de gemeente
De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat het plan slechts beperkt nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt. Volgens de gemeenteraad bevat het plan voldoende waarborgen om onaanvaardbare druk van toeristen op de omgeving en parkeerproblematiek te voorkomen. De raad gaat in de oude en nieuwe situatie uit van een gemiddelde bezetting van drie personen per verblijfsplaats. Het aantal recreatieverblijven neemt volgens de gemeenteraad ten opzichte van de oude situatie fors af. Voorheen waren 715 (vaste en tijdelijke) accommodaties toegestaan en in het nieuwe plan zullen dat er nog “slechts” 295 (permanente recreatiewoningen) zijn.
Het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Ad 1. Onaanvaardbare intensivering van het gebruik van het recreatieterrein en aantasting natuur
De Afdeling gaat in op het onderscheid tussen seizoensgebonden kampeermiddelen en jaarronde recreatiewoningen en overweegt dat de raad een reële inschatting heeft gemaakt van het te verwachten gebruik van het park en de verkeersgeneratie. Dat het park nu jaarrond geëxploiteerd mag worden, zal volgens de Afdeling leiden tot een intensivering van het gebruik in de maanden die voorheen buiten het kampeerseizoen vielen. Desondanks kon de raad uitgaan van de verwachting dat de gebruiksdruk van het recreatiepark op de omgeving over het hele jaar heen zal verminderen, omdat er minder recreatieverblijven mogen zijn dan voorheen.
Ad 2. Vijver ten onrechte aangemerkt als natuurcompensatie
De Afdeling ziet tevens niet in waarom een wateropvang niet verenigbaar kan zijn met een natuurbestemming en wijst deze grond ook af.
Ad 3. Onjuiste stikstofberekening
Voor wat betreft de onjuiste stikstofberekening overweegt de Afdeling allereerst dat geen Wnb-vergunning is verleend en dat derhalve dient te worden uitgegaan van de situatie zoals deze was op 7 december 2004 (de referentiesituatie). Als een plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename voor de vaststelling van het plan verder te worden onderzocht, voordat het plan kan worden vastgesteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212). En dat is hier het geval. De Afdeling stelt vast dat de planologische situatie na 2004 gewijzigd is, namelijk op 26 april 2016. Toen is een omgevingsvergunning verleend door het college voor het op een deel van de gronden afwijken van de verplichting om de recreatieverblijven alleen tijdens het kampeerseizoen in stand te laten. Daarnaast is niet alleen de planologische situatie van belang voor het bepalen van de referentiesituatie, maar ook het feitelijk gebruik. De feitelijk bestaande, planologische legale situatie zoals deze bestond voorafgaand aan de vaststelling van het plan op 17 februari 2020, was anders dan de referentiesituatie die is gehanteerd in het onderzoek. Dit onderzoek kan daarom niet de conclusie ondersteunen dat het plan geen significante gevolgen kan hebben voor Natura-2000 gebieden. Deze beroepsgrond slaagt wegens strijd met art. 3:2 Awb.
Ad 4. De laddertoets
Zoals is overwogen in de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724), moet bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling die een bestemmingsplan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling behelst, in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan (uitspraken van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:915 en van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1064).
Het plan maakt nieuwe bebouwing en nieuw gebruik mogelijk op gronden waar voorheen geen bebouwing of recreatieverblijven waren toegestaan, omdat daar in het vorige plan de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - kampeerterrein 1"of "sport" gold. Deze gronden hebben een oppervlakte van ongeveer 31.000 m2. Ook mogen de recreatieverblijven in stand worden gehouden op de gronden waar jaarronde exploitatie niet eerder al was toegestaan op grond van de op 26 april 2016 verleende omgevingsvergunning. Deze gronden hebben een oppervlakte van ongeveer 23.000 m2. Naar het oordeel van de Afdeling is hier sprake van een voldoende substantiële ontwikkeling die stedelijk van aard is, waardoor sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Ook voorziet het plan hiermee in een groter planologisch beslag op de ruimte waardoor het plan derhalve als nieuwe stedelijke ontwikkeling dient te worden aangemerkt.
Dat betekent dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van toepassing is bij de vaststelling van het bestemmingsplan. De raad had daarom in het kader van zorgvuldig ruimtegebruik een nadrukkelijke motivering en afweging moeten maken met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De raad heeft dit ten onrechte niet gedaan.
Ad 5. De intergemeentelijke structuurvisie (IGS)
De Afdeling overweegt dat uit de IGS volgt dat in de gemeente Valkenburg aan de Geul geen nieuwe bungalowparken worden toegestaan. Ook volgt uit de IGS dat de uitbreiding, omvorming en/of functiewijziging van bestaande campings en bungalowparken beperkt mogelijk is op basis van een gebiedsgerichte benadering. Maatwerk gericht op kwaliteitsverbetering is noodzakelijk, zo volgt uit de IGS. Omzetting van een camping in een bungalowpark wordt gezien als nieuwvestiging. Verder is in de IGS opgenomen dat nieuwe bebouwing bij de beekdalbodems vanwege de kwetsbaarheid van de beekdalen, de waterhuishouding en de zichtbaarheid vanaf de hellingen in principe niet wenselijk wordt geacht. Kleinschalige uitbreiding van bestaande bebouwing is plaatselijk mogelijk als er sprake is van een kwaliteitsverbetering.
Het omzetten van kampeerplaatsen in een bungalowpark moet worden aangemerkt als nieuwvestiging zoals bedoeld in de IGS. Het plan is daarom in zoverre in strijd met de IGS. De raad heeft niet gemotiveerd waarom het daarvan is afgeweken.
Ad 6. Parkeren
De stichting betoogt dat de raad het benodigde aantal parkeerplaatsen onjuist heeft berekend. Voor het recreatiepark geldt een norm van één parkeerplaats per recreatieverblijf. Door deze norm te hanteren, is de raad ten onrechte afgeweken van de "Beleidsnota parkeernormen 2012" (hierna: de parkeernota). In de parkeernota is geregeld dat voor iedere logeerfunctie, waaronder vakantiehuizen, een norm van één parkeerplaats per slaapkamer geldt. Volgens de stichting volgt er uit de CROW-richtlijnen dat een norm van minimaal 2,0 en maximaal 2,2 parkeerplaatsen per recreatieverblijf gehanteerd dient te worden.
Door Résidence Valkenburg was opgeworpen dat de Stichting dit argument niet op kon voeren, omdat een parkeernorm kennelijk niet strekt tot bescherming van haar belangen (het zogeheten relativiteitsvereiste ex art. 8:69a Awb). De Afdeling overweegt dat een tekort aan parkeerplaatsen invloed heeft op het landschap en de leefomgeving en aldus raakt aan de doelstelling van de Stichting.
Vervolgens overweegt de Afdeling dat de gemeenteraad pas voor het eerst ter zitting een begin heeft gegeven van een motivering voor het toepassen van een afwijkende parkeernorm. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad echter onvoldoende gemotiveerd waarom de parkeernorm zoals deze in de parkeernota is opgenomen niet geschikt is voor dit recreatiepark. Ook deze beroepsgrond slaagt aldus.
Conclusie
Het beroep van de Stichting is op meerdere punten door de Afdeling gegrond verklaard zij vernietigd dan ook het bestemmingsplan. Gelet op de inhoud van de geslaagde beroepsgronden krijgt de gemeenteraad niet de kans om het bestemmingsplan op deze onderdelen te herstellen. Een flinke streep door de rekening van de initiatiefnemer, maar wat mij betreft een terecht oordeel van de Afdeling.
mr. P.R. Botman
Advocaat